加快中心镇发展 推进浙江城市化进程

无语了

加快中心镇发展 推进浙江城市化进程  
浙江省统计局 2011-02-01  
　　
改革开放30年来，伴随着浙江经济的持续快速发展，浙江城市化进程不断推进，城市化水平从1978年的14.5%上升到2009年的57.9%。改革开放以后，浙江乡镇企业的迅速崛起促进了小城镇的快速发展，成为浙江城市化发展的重要推动力。进入新世纪以来，在加快城市化战略指导下，大中城市在浙江城镇化进程中逐渐占有主体地位，在发展过程中，形成了人口集聚度高、土地利用集约、经济效益好、配套设施齐备、生活方便的诸多优势，但也产生了诸如交通拥挤、生活成本高、竞争压力大等缺点, 当前最突出的问题是交通堵塞日趋严重、房价高涨难以回落。
　　随着城市化进程的不断推进，人们越来越注意到中心镇在城市化进程中的地位和作用。各地关于发展中心镇的呼声日益高涨。省市政府纷纷制定发展战略，大力倡导中心镇建设。2005 年底，浙江开始试点“中心镇培育工程”。2007年8月，浙江省人民政府出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，全面启动了中心镇培育工程，通过政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作, 力争使中心镇成为具有辐射和带动能力的小城市。2010年中央1号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出，“积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点”。随着东部发达省份由集中型城市化向分散型城市化转型，中心镇的区域角色、发展规模、空间职能将产生相应变化。适时地抓住中心镇培育工程的机遇，进行中心镇培育工程研究是一项重要工作。
一、世界发达国家推进城市化的经验与启示
（一）世界城市化过程和基本理论
　1.城市化与城镇化概念
　　伴随着工业化和现代化的进程，人口由农村向城镇聚集，城镇人口在总人口中的比重不断提高，这就是一个国家或地区的城市化过程。城市化是经济和社会发展走向现代化进程中，一个不以人的意志为转移的客观规律，也是结构优化与升级在地域空间上的一种必然反映。有的学者对城市化的概念表述为：“城市化过程是社会生产力变革所引起的生产方式，生产力布局，人口分布及生活居住方式客观演变的过程”。
　　在我国，关于应采取“城市化”还是“城镇化”的提法，争论颇多。其实“城市化”与“城镇化”来自同一个英文“Urbanization”，是同一词汇的两种不同的翻译。按照我国现行城市规划法的规定，凡是行政建制的市和镇，均统称为城市，也就是广义的城市。既然镇和市都是城市的有机组成部分，“城镇化”和“城市化”就没有本质区别。所以，“城市化”和“城镇化”在本质上是相同的概念。在城镇化的进程中，大城市是中心，中小城市是骨干，广大的小城镇是基础，各有各的作用，缺一不可，大中小城市和小城镇协调发展才能使城镇化合理推进。
　　判断城市化发展水平的指标，既包括定量指标，又包括定性指标。定量指标主要是指城市在数量方面的变化，定性指标主要指城市在形态和质量方面的变化。在实际工作中，世界各国和国际组织都把城市（包括镇）人口占总人口的比重作为衡量一个国家城市化水平的指标。在我国，城市化水平指标由统计部门通过每十年一次的人口普查和每年的人口变动抽样调查得出。
　　在我国统计工作中，对于城乡划分的口径有过多次变动，2006年国家统计局印发《关于统计上划分城乡的暂行规定》，以民政部门确认的居民委员会和村民委员会为最小划分单元，将我国的地域划分为城镇和乡村。城镇包括城区和镇区。城区包括：（1）街道办事处所辖的居民委员会地域；（2）城市公共设施、居住设施等连接到的其他居民委员会地域和村民委员会地域。镇区包括：（1）镇所辖的居民委员会地域；（2）镇的公共设施、居住设施等连接到的村民委员会地域；（3）常住人口在3000人以上独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校、农场、林场等特殊区域。乡村指城镇以外的其他区域。按此口径，2009年底浙江城镇人口为2999万人，城镇化水平57.9%。
2.世界城市化发展转变的过程
　　世界城市化发展转变的过程大体经历了四个阶段。
　　(1)城市化转变前期阶段。在这个时期，城市和农村地域分布系统处于一种相对封闭的平衡状态，城市人口占总人口的比重维持在一个较稳定的低水平，城市生活带有浓厚的乡村色彩。
　　(2)城市化快速发展转变阶段。在这个时期，由于受到产业革命和科技革命的冲击，大量农业人口从乡村迁往城市，以解决工业化对劳动力的大量需求，城市人口和城市数量增多，城市人口比重迅速增长。
　　(3)城市化的推广、普及和加速阶段。在此阶段，伴随着生产力的发展，城市区域不断扩大，产业结构也在不断地发生变化，第一产业比重逐步下降，农村人口大量进人城市，大批劳动力从第一产业向第二和第三产业转移，以解决城市经济与社会、生产与生活的协调发展。
　　(4)逆城市化阶段。伴随着科技革命和信息时代的出现，大量城市人口向郊区和乡村迁移，大城市和特大城市人口增长减缓，中、小城市迅速发展，以解决人口和生产要素高度集中产生的交通拥挤、环境恶劣等城市病。目前世界上许多发达国家已经出现了逆城市化现象。
3.城市化类型
　　

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世界各国城市化大体上可划分为六种类型。
　　(1)英国、荷兰型。这类国家经历了城市化和逆城市化阶段，现已进入城市化转变的成熟时期，城市化转变已基本完成。随着产业革命的发生，大量农村人口相继进入城市，大城市人口急剧膨胀，中小城市发展相对缓慢。随着工业的进一步发展和技术的进步，逆城市化现象开始出现，城市体系逐步完善，城市人口趋于饱和，城市人口进入了一个相对稳定的时期。
　　(2)德国、法国型。德国、法国、奥地利、瑞士、意大利、捷克、匈牙利等国都是走的中小城市模式的工业化道路。这类国家按照均衡理论，注重依托产业布局，促进城市化均衡发展。城市化的总体特征是以中小城镇为主、城乡一体化的高度城市化。如在德国的总人口中，居住在城市、小城镇、农村的人口比例分别为30.4%、63.3%和6.3%。城镇建设的主要特点是：城市基础设施配套，服务功能完善，现代化程度很高。这些国家有许多有特色的小城镇，旅游业或其他工业非常发达，成为小城镇发展的典范。
　　(3)日本、美国型。此类国家正处在逆城市化阶段。这类国家经历了城市化聚集和扩散两个阶段。目前大城市和特大城市人口呈逐年减少的态势，人口逐渐从中心城市向中小城市或郊区迁移，合理的城市体系尚在形成之中。
　　(4)中国、印度型。这类国家正处在城市化转变的加速发展阶段。经济尚不发达，工业化水平和农业劳动生产率都较低，人口增长规模大，实现城市化的转变，仍有很长的路要走。
　　(5)墨西哥、巴西型。此类国家城市化率超过了70％，而工业化水平却很低，其人均不足欧美的四分之一。由于工业基础非常薄弱、城市盲目发展，“城市病”十分严重。
　　(6)埃塞俄比亚、乌干达型。这类国家正处在城市化转变的初期，还没有进入城市化阶段。由于工业生产、农业生产水平低下，人口增长缓慢，城市人口比重均在较低的水平上波动，城市不可能得到较快发展。
4.城市的空间组织结构
　　随着社会生产力的发展，城市的空间组织结构经历了四个不同的发展阶段：（1）工业化前期，相距甚远的不同的城市中心开始出现人口集中。城市处于自发形成、孤立发展、缺乏内在联系的无序状态。（2）工业化初期，城市化发展起步，单个城市开始迅速扩张，城市主要专注于自身集中型发展。（3）工业现代化阶段，城市空间的局限性凸现和人口、产业压力骤增，城市进入有序化疏散阶段，郊区化现象出现，多核化趋势显现。（4）后工业化阶段，城市之间联系增加，交通基础设施不断完善，并形成发展走廊，具有紧密联系的城市逐渐形成一个统一的整体，城市密集区和城市圈群开始出现。
5.城镇规模体系
　　城市化道路选择的一个重要方面就是如何合理发展大中小城市，建立协调的城镇规模体系。所谓城镇规模体系，一般是指一定区域内的城市规模结构形态，即在一个区域内大、中、小城市的比例关系。按照城镇规模体系的发展规律，特大城市、大城市、中等城市、小城市和小城镇共同组成一个区域统一的城市体系。大、中、小城市和小城镇间的关系是互相协调、互相配合的关系，共同为一个国家或地区的发展服务。
　　小城镇属于城市体系的最低层次。对小城镇的概念，目前国际上并不统一，一般以人口的多少确定城镇的标准。我国的小城镇通常是指国家批准设立的建制镇（包括县级政府驻地镇）和非建制的小集镇。建制镇一般在规模、经济集中度、产业层次和稳定性等方面均高于非建制镇的小集镇。同时，在实际统计工作中对于小集镇难以界定和统计，所以，一般课题研究中所指的小城镇均是指建制镇。现行统计中，当用市镇人口占总人口比重来反映城市化水平时，市镇人口中也不包括非建制镇的小集镇人口。
(二)世界发达国家推进城市化经验的启示
　　城市化作为世界各国发展的必经之路，其发展过程中有着一些共同点和一般规律，分析世界城市化过程中的历史经验，可以给我们借鉴和启迪。当然，借鉴并不等于照搬。我们首先要考虑自己的实际情况，并据此来制定相应的发展策略。
　　1.城市规模是由综合效益决定的，应积极寻求适合国情省情的城市化发展道路
　　只要能取得社会、经济、政治、生态和文化等的效益最大化，无论多大的城市规模都是合适的。世界上以城市规模为指标的城市化发展道路从来就是多样化的。既有以大城市为主体的集中型发展道路，也有以中小城市占多数的分散型发展。无论集中型还是分散型都有成功的例子，说明了城市发展的规模不能人为地加以约束，应积极寻求适合国情省情的城市化发展道路。从目前已经城市化国家的城市布局看，以欧盟为代表的是紧凑型模式，在有限的城市空间布置较高密度的产业和人口，节约城市建设用地，提高土地的配置；以美国为代表的是松散型模式，人口密度偏低，但消耗的能源要比紧凑型模式多很多。欧洲国家在人口密度、地理条件、交通设施、经济基础等方面与浙江有一定的相似性，他们的成功经验对我们应该有一定的借鉴作用。浙江已经进入工业化后期发展阶段，人口稠密，经济发达，交通基础设施良好，应该大力发展中小城市。
　　2.城市化过程中要合理进行空间布局，合理引导农村剩余劳动力的转移，避免城市人口的过度膨胀
　　在工业化进程中，农村剩余劳动力大量涌入城市，以满足工业生产规模扩大的需要。但农村剩余劳动力的转移往往带有盲目性。如果没有合理的引导机制，势必会加剧城市人口的过度膨胀，造成城市化过度，带来城市失业和就业不足，反而阻碍了城市化的合理健康发展。二战后发展中国家的城市人口爆炸和过度城市化带来了严重的经济和社会问题。发达国家在城市化进程中，随着城市容量的逐渐饱和，也普遍产生了诸如就业困难、居住拥挤、环境恶化、地价房租昂贵、生活服务费用上升、生活质量下降等不良现象，引起人们居住习惯发生变化。在逆城市化阶段，借助发达的交通道路与交通工具，人们纷纷将居所选择在环境优美、地价房租便宜的郊区或卫星城。这种模式有可能成为21世纪城市发展的主要模式。吸取城市化过程中的经验和教训，我们在城市化过程中要合理进行空间布局，合理引导农村剩余劳动力的转移，避免城市人口的过度膨胀。
　　3.城市化的过程是人口、产业等要素在空间上由分散到聚集、再分散，并伴随着现代城市文明由点到面不断向外扩散的过程
　　国际经验表明：工业化引起生产的集中，生产的集中必然导致人口的集中，当人口集中到一定程度，将会面临因生产要素高度集中产生的一系列城市病问题，又会出现人口的相对分散。从世界城市化发展过程看，在交通、通讯体系不发达，人口素质较低、增长较快的条件下，实行分散化的城市化，工业化和城市化发展都难以实现较快发展。建立了完善的城市服务体系和发达的交通、通讯体系，工业化引起生产的高度集中，才能逐步减弱，形成空间布局较为合理的城市化发展模式。城市化的本质内涵是人类社会文明的转变，最终要使所有的人都融入到现代城市文明当中来。城市化不是为了消灭乡村，而是要在最后把城市文明传播到那里，最终实现城乡一体化。发达国家在进入高度城市化之后所表现出来的城郊化、逆城市化、大都市圈等现象，实际上正是城市文明在由点向面扩散的过程，这是城市化继续向前发展完善的一种表现。在这个过程中各种要素聚集到一定程度后开始逆向运动，由城市化之初的聚集转为扩散，因为城市文明的普及最终要借助这些要素来完成。

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4.城市化发展必须和农业现代化、工业化同步发展
　　世界上发达国家城市化的一个重要特点就是城市化、农业现代化和工业化同步发展，因为三者之间的相互协调，其城市化质量高，城市经济能够长期稳定地发展。发达的现代农业不仅把农业人口解放出来从而有能力供养更多的城市居民，而且还为工业提供大量的原材料支持工业发展。工业化则是城市化的原动力。一方面，工业的高度专业化生产和集中生产的特性，以及在工业化基础上第三产业的形成和发展都推动了城市化的发展。同时，工业生产的发展为农村劳动力转移提供了诸如农机、化肥等农用生产资料和农业科技等必需的条件，农村劳动力和人口不断迁往城市势所必然。另一方面，没有城市化也就不会有真正的工业化。这主要是由城市本身所具有的外部经济效益、聚合效益和大市场的吸引力等功能所决定的。所以城市化必须与工业化和经济发展适度同步，在同一个水平上实现适度协调，才能实现城市化与工业化、农业现代化的协调发展，才能实现整个社会运行系统的良性循环。许多发展中国家因为城市化与工业化、农业现代化脱节，出现了超前城市化或滞后城市化的反常现象，引发了许多问题，制造了农村经济与城市经济的二元对立，农村与城市关系单纯表现为农村人口大量流人城市，城市对农村而言，仅剩下容纳农村人口的功能，从而造成农村脱离城市文明的发展轨道，最终不能有效推动经济和社会的全面进步。
二、浙江城市化发展历程和加快中心镇发展的必要性分析
（一）浙江城市化发展历程
　　改革开放前的30年，是浙江城市化波动大、整体水平低下、进程缓慢的30年，50年代较快发展、60年代和70年代则徘徊不前。至1978年，浙江的城市化水平仅为14.5%，比1949年的11.8%仅提高2.7个百分点。改革开放以来，在逐步放开搞活等各种有利的体制框架下，浙江城市化进程明显加快。
　　1.优先发展小城镇时期
　　1978—1998年，我国优先发展小城镇的政策导向以及浙江省乡镇企业的迅速崛起促进了小城镇的迅猛发展，成为浙江城市化发展的重要推动力。
　　1978年召开的第三次全国城市会议制定了“控制大城市规模，多搞小城镇”的城市发展方针。1980年国务院批准了全国城市规划工作会议纪要，提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展总方针。1990年4月1日开始实施的《城市规划法》中提出“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的城市发展战略。改革开放以来的很长时间内，我国的城市化发展战略都是以小城镇为主。
　　从浙江看，改革开放后，浙江城乡集市贸易的开放和迅速发展，使得大量农民进入城市和小城镇，出现大量的城镇暂住人口。乡镇企业、个私企业的蓬勃发展又进一步促进了浙江小城镇的发展。到1998年浙江省建制镇数量达到1006个，比1978年增长10.1倍，平均每年增加45.8个建制镇。同时，中小城市从无到有，也得到稳步发展。1981年浙江新设第一个县级市——椒江市，至2009年末，浙江省县级市为22个。在民间和市场力量主导下，浙江城市化稳步较快发展，城市化水平从1978年的14.5%上升到1998年的36.7%。
　　2.以大中城市为主体，全面推进城市化时期
　　1999年以来，在政府推进为主、自发发展继续的双重合力作用下，浙江城市化进程进入新的加速发展时期。浙江省城市化水平从1998年的36.7%上升到2009年的57.9%。
　　1998年12月，中共浙江省第十次代表大会顺时应势，作出了不失时机地加快城市化进程的重大决策，制定了浙江省城市化发展纲要，提出“强化杭、甬、温等中心城市功能，积极发展中小城市，择优培育中心镇，完善城镇体系，走大中小城市协调发展的城市化道路。”随后多年，为配合实施城市化战略，在户籍制度、土地使用制度、就业制度、行政区划调整、投融资体制、社会保障制度等方面加大了改革力度，出台了一系列配套政策。随着城市化进程的推进，各种产业、人力等要素不断向大中城市聚集，浙江城市规模不断扩大，杭、甬、温三大中心城市在省域城镇体系中的龙头地位得到加强。
　　对小城镇发展，浙江则依据实际情况进行了相应的政策调整，积极地推行了乡镇行政区划的调整，减并了部分原规模较小的镇，进一步强化了县（市）政府驻地镇和重点镇的经济功能。同时，随着浙江城镇化的推进，部分建制镇逐渐改为街道。2009年浙江省建制镇数量为735个，比1998年减少271个，平均每年减少2.46个建制镇。
　　进入新世纪以来，浙江大中城市在发展过程中，形成了人口集聚度高、土地利用集约、经济效益好、配套设施齐备、生活方便的诸多优势，但随着人口和生产要素的不断集聚，发达国家在城市化过程中所经历的“大城市病”在现实中重演的趋势明显，当前特别是交通堵塞日趋严重、房价高涨难以回落，生活成本大大提高，竞争压力不断加大，城市生活质量下滑。比如，新世纪以来，杭州市委市政府根据各界人民群众的意见，总结出市政府工作中的“七难”问题，即群众就业难、看病难、上学难、住房难、行路停车难、办事难、清洁难。引发“七难”问题的原因很复杂,是现行体制、城市容量与城市化的快速推进不相适应的集中体现。人们迫切希望有新的举措来改善城市发展所面临的一系列问题，寻求新的城市空间组织结构。
   3.发展中心镇的政策简述
　　随着城市化进程的不断推进，人们越来越注意到中心镇在城市化进程中的地位和作用。中心镇仍然属于镇，但它在人口的聚集、产业结构的转换升级、市镇基础设施的建设等等方面明显要高于一般的建制镇，其作为小区域中心的地位突出。2000年前后江苏、安徽、山东，河北、广东等省相继提出重点建设中心小城镇的战略目标，但此后对于如何培育中心镇并未拿出有效的政策措施。2003年7月广东省人民政府提出了《关于加快中心镇发展的意见》，就中心镇产业、规划、投资、用地与相关保障措施进行了政策突破。2005年底，浙江开始试点“中心镇培育工程”。2007年8月，浙江省人民政府出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发［2007］13号），全面启动了中心镇培育工程。2010年10月，浙江省又出台了《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》（浙委办［2010］115号）。2010年底，又出台了《浙江省强镇扩权改革指导意见》（浙发改城体［2010］1178号）、《浙江省人民政府办公厅关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发［2010］62号）等有关文件。通过做大做强中心镇，减轻人口流向大城市的压力，并带动周边农村地区的发展，最终实现城乡一体化。

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二）浙江加快中心镇发展的必要性分析
　　中心镇一般是指城镇体系中介于城市与一般小城镇之间、区位较优、实力较强、潜力较大，既能有效承接周围大中城市辐射，又能带动周边乡镇和农村发展的城镇。中心镇具有组织本片区生产、流通和生活的综合职能,设有比较完备的服务设施，在周围地区中其经济实力较强,具有较强的辐射作用和聚集能力,是能够带动一片地区发展的增长极核，其组成包括县级政府驻地镇和部分发展程度较高的建制镇。中心镇的确定考虑了一定的地域平衡因素，因而其分布是相对均衡的。
　　浙江省人民政府《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》提出有重点地选择200个左右的中心镇,分期分批进行培育，其中第一批列入省级中心镇培育的为141[1]个镇，通过政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作,在浙江省形成一批布局合理、特色明显、经济发达、功能齐全、环境优美、生活富裕、体制机制活、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的小城市。浙江的城市化发展已进入中期加速阶段，城市化布局正在由集中型城市化向分散型城市化转型。加快推进中心镇发展是浙江省委省政府作出的符合浙江实际、符合城市化发展规律的正确选择，是当前和今后一段时期浙江推进城市化进程的重要举措。
　　1.中心镇小城市化是城乡聚落演变的客观规律
　　在人类聚居空间的长期演化过程中，村庄，集镇、小城市、大中城市形成了等级鲜明的空间结构体系。从乡到城的地域等级聚落模式，其实质反映了城乡聚落演变的历史进程特征。城市首先发源于村落，继而因商品交易逐渐成长为集镇，最后发展成为各级城市。在小城镇经济社会发展过程中，有些成长为小城市、中等城市和大城市。当今许多闻名世界的大城市，中世纪时也不过就是一般的小城镇，如英国的曼彻斯特、伯明翰、谢菲尔德，格拉斯哥等城市均由工业革命前的小城镇发展而来(陆伟芳，2006)。另外一些却日益衰落，重又退化为村庄甚至衰亡，如中国农村的许多水乡村落至今仍见到传统集镇水市的痕迹。因此，从城乡聚落演变规律来看，那些功能强、潜力大的小城镇成长为小城市是城乡聚落向高层次形态结构演变的客观规律。
　　2.中心镇小城市化是城市区域化发展的必然结果
　　小城镇是地区城市化的重要组成部分，随着城市化的阶段性变化，区域城镇体系的规模结构产生变化，小城镇规模等级相应发生变化。从理论上讲，当区域城镇化由集中型城镇化向分散型城镇化转型时，城镇体系尤其是小城镇等级体系将发生剧烈变化。这种城镇化转型对小城镇规模等级体系的作用主要分为两方面：
　　第一，随着城市区域化日益增强，城镇密集地区的城市带、都市区会逐步将周边小城镇整合进城市带、都市区空间结构之中，使之转化为城市带或都市区的专业城镇。
　　第二，中心城市的辐射作用将明显强于极化作用，相关城市功能将扩散至周边腹地区域，促进产业扩散、人口迁移、文化传播与基础设施延伸，影响城镇腹地调整与城镇体系重构。在这两方面作用过程中，一些地处城镇密集地区和农村腹地中发展潜力大的中心镇将会实现功能提升与规模扩张，成长为中小城市。
　　3.中心镇小城市化是浙江建立布局合理的城镇体系的要求
　　1979年以来，浙江省行政区划进行过多次较大的调整，其城市规模也呈现不断扩大的趋势。至2009年底，浙江浙江省有11个省直辖市，22个县级市，36个县，708个建制镇（不包括27个县级政府驻地镇），共同构成了浙江的城镇规模体系。
　　完善的城镇体系本身就是高水平、高质量城市化的内在要求，也是各类城市功能互补，合理布局，统筹协调发展的体现。从浙江城镇规模体系现状看，小城市数量明显偏少，不仅与浙江当前的经济发展水平不相适应，也不利于浙江经济的转型升级和竞争力的提升。因为在经济全球化和区域经济一体化趋势不断深化的大背景下，随着交通基础设施条件以及信息技术的日益发展，城市竞争不再是区域范围内城市之间的内部竞争，而是作为一个更大范围的城市群体空间实体，在更广阔的开放式空间范围内参与全球竞争。
　　4.中心镇小城市化是浙江实现完全城市化的重要途径
　　2009年，浙江城镇人口2999万人，其统计指标口径是：在城镇地域生活6个月以上人口。这2999万城镇人口其实包含了相当数量的浙江省或外省的流动人口，他们的迁移往往是基于个体的，而不是以家庭为基础的。同时，城市中大量的外来流动人口并没有享受本地居民同等的服务，比如说在住房、医疗和子女上学等方面。这显然是不完全的城市化。不完全城市化是自20世纪90年代中期以来中国城市化演进的非典型特征，从多维层面影响到中国经济的可持续发展和社会主义和谐社会的构建，包括不利于缩小城乡收入差距、不利于扩大内需、不利于解决“三农”难题等等方面。促进完全城市化应是今后一段时期城市化和人口政策的重点目标。从不完全城市化到完全城市化不是一蹴而就的，需要时间，需要一系列的政策支持。其中培育发展中心镇是实现完全城市化的重要途径。
　　一方面，对跨区域流动的农村劳动力来说，就近进入中心镇就业是实现完全城市化的重要途径。中国的城市化进程是以农村劳动力的“自主型”转移为典型特征，这是同其它国家与农村失去土地关系的“无产者”的“受迫型”转移截然不同的。土地资源赋予的经济价值决定了他们不是将转移或者留守农村视为二者择其一的单一选择，而只能将城市打工和生活视为一种“暂时性”的或者说是“得过且过”的生存策略，并将外出务工作为农村家庭收入的一种额外补充，而非替代。中心镇与农村之间地缘关系紧密，其城乡之间的半径短，农民进入中心镇比进入大、中城市付出的机会成本要低得多，并且可以兼顾农业生产。同时，也更容易实现向城镇的家庭式迁移，从而实现完全城市化。
　　另一方面，对已经工业化的农村区域，中心镇小城市化是从“非城市化的非农化”到工业化和城市化同步实现的重要途径。在浙江农村工业化区域，非农化了的农民散布于农村工业企业，有职业转换而无城乡地域转移，大量的农民在职业身份上得到了转换，但在生活方式与居住地点上却迟迟得不到改变，产生了大量的隐性城镇化人口。这些隐性城镇人口滞留在各类村庄之中。只要在制度上进行变革，再配以相应的投入，就能转换为实现完全城市化的城镇居民。

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　5.中心镇小城市化是浙江统筹城乡发展的需要
　　《浙江省国民经济和社会发展第十一个五年（2006-2010）规划纲要》提出了新时期浙江省区域经济发展的基本思路，即积极推进城市化。同时，也提出了加快城乡一体化的制度创新，推进农村人口城市化，以逐步消除城乡二元结构的体制障碍，促进浙江城乡经济社会的统筹发展。“城市化推进不仅是城市化率提高的过程，更主要是由城乡分离到城乡融合的过程，是在城市更新和农村变革基础上，处理城市间关系及不断向农村渗透的过程”[2]。
　　较为合适的城市化发展路径在发展城市、富裕农村的同时，要不断地缩小城乡的差距。中心镇是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路的重要节点，是发展县域经济的重要载体，是就近转移农村人口的重要平台。长期的实践表明，统筹城市与农村发展的主要节点就是小城镇。当前的小城镇规模普遍较小，规模效应有限，难以成为带动区域新农村建设的增长极。必须着力培育那些规模基础好、发展潜力大的腹地中心城镇，让它们产生更大的规模集聚效应，成为具有自我持续发展能力的区域增长极，真正成为带动县(市)域发展的副中心城市。
三、浙江中心镇发展现状和发展目标分析
(一)浙江中心镇发展现状分析
　　2009年浙江137个省级中心镇，行政区域面积1.64万平方公里，为浙江省1180个乡镇行政区域总面积的18.1%，总人口1109.49万人，占浙江省乡镇总人口的32.1%，企业个数29.90万家，为浙江省乡镇合计的37.9%，财政总收入449.02万元，占浙江省乡镇合计的38.0%。在政策扶持下，浙江中心镇经济社会加快发展的势头初步显现。2009年，137个中心镇财政总收入为449.02亿元，比2007年增长24.1%，增幅比全部建制镇高出1.6个百分点。137个中心镇企业从业人员数386.23万人，比2007年增长4.2%，增幅比全部建制镇高出3.9个百分点。2009年137个中心镇镇域总人口比2007年增长10.4%,增幅比全部建制镇高出5.2个百分点。137个中心镇镇区人口504.36万人，比2007年增长20.1%，增幅比全部建制镇高出7.4个百分点。从浙江中心镇发展现状分析,主要有以下几个特点:
　　1.中心镇在浙江省的分布较为均衡
　　浙江经济强镇较多，但经济强镇在浙江省的分布很不均衡，主要集中在杭嘉湖、宁波、温州、绍兴等经济发达地区。从2005年浙江省统计局发布的浙江省最发达100名乡（镇）的分布来看，环杭州湾地区(杭州、绍兴、宁波、嘉兴、湖州)达82个，温台地区17个，金华市1个，衢州、舟山、丽水三市则没有乡（镇）入围。从浙江城镇发展的现状看，环杭州湾地区已形成了以杭甬大都市为中心的城镇密集区，温州沿海地区的城镇较为密集并沿海岸线绵延分布，金衢丽地区的城镇数量较少且空间距离大，分布呈稀疏状态。
　　中心镇的选择和确定除了考虑综合经济实力和聚集能力外，还要考虑地域平衡因素以及对周边地区的辐射和带动作用，所以中心镇的概念有别于经济强镇。浙江中心镇在浙江省的分布仍然相对集中，但也考虑了地区均衡。137个省级中心镇分布在浙江省79个县（市、区）中（包括58个县（市）和21个区），一个县（市、区）最多有3个省级中心镇，最少有1个省级中心镇。137个省级中心镇中，环杭州湾地区75个，温台地区28个，金衢丽地区34个。经济欠发达地区的中心镇主要为县级政府驻地镇，2009年浙江省共有27个县级政府驻地镇，其中25个列入第一批省级中心镇。
　　2.中心镇经济社会发展总体已达较高水平
　　（1）综合经济实力较强。浙江中心镇以特色园区、工业功能区为载体积极发展二、三产业，以小企业、大容量、小产品、大市场、小集群、大协作而闻名的区域特色块状经济，在浙江省工业经济中占有十分重要的地位。2009年平均每个中心镇的财政总收入为3.28亿元，为建制镇平均的2.15倍。中心镇人均财政总收入达4047元，比735个建制镇的人均财政总收入高出623元。平均每个中心镇拥有企业2182家，为平均每个建制镇的2.16倍。中心镇每千人中企业从业人员数为人，比2007年增长 %，增速比735个建制镇高出个百分点。二三产业从业人员比重为81.24%，比个建制镇高出个5.43百分点。
　　（2）人口集聚水平较高，土地利用比较集约。平均每个中心镇的总人口为8.10万人，镇区人口为3.68万人。中心镇镇区人口占全镇人口比重为45.46%，比全部建制镇的城镇化率高出11.9个百分点。中心镇镇区单位面积人口4275人/平方公里，比建制镇平均水平高出75.4%。
　　（3）基础设施和社会发展水平较高。中心镇镇域公路密度1.16公里/平方公里，比全部建制镇水平高出26.1%。垃圾集中处理的村占全镇村数比重为91.5%，比全部建制镇高出3.41个百分点。镇区人均公共绿地面积15.09平方米, 比全部建制镇水平高出3.7%。人均科学技术和教育事业费财政支出297元,比全部建制镇高出5.9%。每万人拥有医生数17.6人，比全部建制镇高出26.2%。
　　3.中心镇规模有大有小  经济实力相差悬殊
　　浙江第一批省级中心镇从总体看，经济社会发展已达较高水平。但具体看，各个中心镇规模有大有小，经济实力相差悬殊。镇域总人口，最大的镇有32.16万人（龙港），最小的镇只有1.31万人，最大镇为最小镇的24.5倍。财政总收入，最高的镇有173765万元（瓯北），最低的镇只有1249万元，最高镇为最低镇的139.1倍。农民人均纯收入，最高的镇有25880元，最低的镇只有4815元，最高镇为最低镇的5.4倍。镇域每千人拥有企业数，最高镇有272.4家，最低镇只有0.9家。镇域从业人员中二三产业人员比重，最高镇达97.1%，最低镇只有34.9%。

无语了

　4.中心镇镇区人口集聚水平有待进一步提高
　　从浙江中心镇镇区人口集聚水平看，有两个特点，一是镇区人口规模相差悬殊，二是城镇化水平相差悬殊。
　　浙江137个省级中心镇镇区人口规模相差悬殊，镇区人口规模最大的镇有25万人（龙港），镇区人口规模最小的镇，不到二千人。2009年浙江中心镇镇区人口在10万人以上的只有6个镇，占4.4%；中心镇镇区人口在5-10万人的有25个镇，占18.3%；镇区人口在3-5万人的中心镇有28个，占20.4%，镇区人口在1-3万人的有64个，占46.7%；镇区人口在1万人以下的中心镇14个，占10.2%。
　　从经济集聚和辐射能力的要求看，中心镇镇区的人口规模要在5万人以上；从城镇公共基础设施配套经济性的要求看，则要达到10万人以上。中国中心镇镇区人口规模普遍较小，中心镇人口规模要达到以上要求，有一定难度。根据相关研究统计，全国中心镇镇区平均人口规模1.46万人 ( 衷中金、刘君德、侯爱教, 2004年) ；广东省中心镇镇区人口不足5万人的占72.2 % ( 蔡流、孙波，2005年)。相对于全国平均水平而言，浙江省中心镇镇区人口规模平均为3.68万人，还算是相对较大的。
　　2009年浙江中心镇城镇化水平为45.5%。具体看，各个中心镇的城镇化水平相差悬殊，高的达到88.7%，低的在10%以下。城镇化水平低的中心镇，经济并不落后，主要是分散的农村工业化所造成。随着加快中心镇发展政策措施的落实，分散的工业企业将加快向园区集中，中心镇的城镇化水平将会有大幅度提高。
(二) 浙江中心镇发展目标分析
　　1.规模目标：具有自我持续发展能力的区域增长极
　　根据研究，城镇规模在15万人口左右的小城市最具内生持续增长能力。但目前浙江中心镇中镇区人口在10万人以上的只有6个镇。考虑到各中心镇的发展基础、区域分工及其潜力因素，浙江中心镇发展的规模目标要具体情况具体分析：在镇区人口大于10万人的中心镇中选择特别优秀的镇，培育成为镇区人口在20万人以上的中等城市；在镇区人口大于5万人的中心镇中，选择部分镇进行镇级市培育[3]；镇区人口2-5万人的中心镇，约三分之一可建成镇区人口在5万人以上的小城市；其它中心镇的规模目标可确定在2万人以上。
　　中心镇镇区人口规模的扩大至少会受以下因素影响：一是城镇化水平，二是本镇总人口，三是对周边乡镇人口的吸引，四是对外县、外省等外来人口的吸引。不考虑对外来人口的吸引，如果浙江中心镇总体城镇化水平由现在的45.5%提高到60%，则浙江中心镇镇区的平均人口规模可由现在的3.68万人提高到4.86万人。将每个中心镇的城镇化水平按60%测算，则镇区人口在10万人以上的中心镇由现在的6个增加为10个，镇区人口在5万人以上的中心镇由现在的31个增加为44个。但有的中心镇地处山区，乡镇规模较小，如磐安县尖山镇，全镇总人口只有1.31万人。所以，对中心镇的镇区人口规模也不能一味强求。
　　2.产业目标：促进特色产业培育和向工业功能区集聚
　　城镇发展的动力基础是产业，培育特色主导产业是促进小城镇城市化的动力源。促进特色产业培育和集聚是中心镇发展的核心任务。在浙江省，各种类型的块状经济、特色经济，以市场为纽带，以竞争为动力，寻找比较优势，优胜劣汰，涌现出一大批强势企业和特色产业，如柳市低压电器、诸暨大唐袜业、萧绍平原的纺织印染等块状经济已经成为全国乃至世界的重要加工制造基地。浙江中心镇基本上都有自己的支柱产业，也都各有特色。但浙江乡镇企业走的是分散发展的道路，大量的乡镇企业游离于镇区之外。乡镇企业分散在各自然村落，不但比集中在镇区内要增加投资，无意中更是阻碍了人口向小城镇集中，进而影响小城镇第三产业的发展。因为第三产业的发展，有一个“门槛”人口，没有一定数量的服务对象，第三产业是发展不起来的。所以，从中心镇产业发展目标看，一个重要任务是建设好工业功能区，引导中心镇区域范围内和周边乡镇的企业向工业功能区集聚，积极推进块状经济向现代产业集群转变。
　　3.职能目标：辐射农村腹地的公共服务中心
　　中心镇建设除了考虑城镇公共基础设施配套经济性的要求和城镇规模经济发展的要求外，还有一大重要作用是辐射农村腹地的公共服务中心。中心镇的这一功能定位必须明显高于一般建制镇与农村社区，并按城市标准与区域服务需求进行规模定位，集中配置区域性的重点中小学、技工学校、甲级医院、文化体育中心、科技培训中心、娱乐中心、商业零售中心和广电通信交通枢纽等等，从而通过相关中心功能的集聚辐射，服务腹地内的农村区域。从浙江中心镇的现状看，辐射农村腹地的公共服务中心这一功能还是比较薄弱的。要加强中心镇社会事业发展布局，将中心镇周边农村的教育、卫生、文化、就业等社会事业内容纳入中心镇建设与发展规划统筹考虑，构筑城乡一体、重点面向农村的社会事业体系。
　　4.空间目标：营造适宜投资与居住的环境
　　小城镇基础设施和公共设施建设往往滞后于经济发展，缺乏相应的水、电、路、气和环卫等配套设施。功能区混杂现象较严重，建筑风格比较单调。而小城市基础设施与市政公用设施较齐备，整体风貌较好。小城市有现代化程度较高的交通运输网络、通信信息网络和供水供电网络等,防灾抗灾功能较强。城市空间布局合理,建筑群体富有特色,绿化景观和谐。在中心镇向小城市发展的过程中，必须破除 “重建设、轻保护”等传统发展观念的影响，按照小城市的标准，营造适宜投资与居住的环境。一方面是硬环境的塑造，主要包括畅通的道路交通体系、完善的绿化生态系统与优美的城镇空间环境，以及按照城市标准配套的各项市政基础设施；另一方面是城镇软环境的塑造，包括一站式审批服务、属地化执法管理、社区文化建设等公共服务设施的服务内容。
　　5.保障目标：建立吸引新增人口定居的社会保障制度
　　在中心镇城市化过程中，必须全面建立维系新增城镇化人口生存与发展的各项保障制度。首先是充分的就业保障，即城镇的二三产业要提供比较充分的就业岗位，确保新增城镇人口有一份合法工作。在开辟新就业岗位的同时，要加强与之相配套职业培训。其次，在充分就业的同时，须保证新增城镇人员拥有比较稳定的经济收入，以满足其及家庭居住与日常消费需求。第三，要提供相应的生活保障，即在教育、医疗、社保等方面要得到相应的市民待遇。提供就业岗位及稳定的收入，在政府和市场的共同作用下，就浙江来看，应该说不难做到。但第三点，即“提供相应的生活保障”，要真正落到实处，尚有许多工作要做，难度很大。虽然浙政发［2007］13号文件《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》明确提出要“加快推进户籍制度改革”、“加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度”。但在实际执行中，仍有许多的问题和困难。比如，虽然政策已较为宽松，但由于受种种条件限制，外来务工人员在务工地点办理城镇常住户口的人并不多，大量来自农村的务工人员，其医疗、养老等社会保障只能在原户籍所在地参加。由于不能解决住房、养老、医疗和就业等重要问题 , 小城镇户口对农民失去了吸引力。2010年2月，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和题客调查网，对全国31个省（区、市）7402人进行的一项调查显示，农民工市民化的头道门槛不是户口，而是生活成本太高，第二难是认为他们无法享受城市居民福利，第三难是认为居无定所，住房问题难解决。可见 , 要加快人口向中心镇集聚，必须有切实可行的措施，建立有利于新增人口在中心镇长期生存发展的社会保障制度。

无语了

四、对加快浙江中心镇发展的政策建议
　　随着浙江城市化进程的不断推进，浙江省委省政府对中心镇的发展日益重视。浙江省人民政府《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》以及《浙江省中心镇发展规划(2006-2020年)》等文件中，对加快推进中心镇培育出台了各方面的具体扶持政策和改革措施。2010年，浙江被国家发改委确定为转变经济发展方式综合试点省，向中心镇扩权的政策力度会进一步加大。本文从拾遗补缺的角度，对浙江中心镇的发展，提出如下几点政策建议。
　　1.将更多实力较强的建制镇纳入省级中心镇培育工程
　　浙江走出的独具特色的农村工业化道路，带动了一大批小城镇的崛起。2005年，国家统计局以经济发展规模、发展水平、城市化水平、聚集人口能力、基础设施、环境建设和教育水平为主要指标进行测评的全国小城镇综合发展指数结果中，浙江有266个建制镇进入前1000，占据1/4多，居全国第一。浙江的小城市数量相对于经济发展水平，还是偏少，这严重地制约了第三产业的发展。应该将更多实力较强的建制镇纳入省级中心镇培育工程。明确强调包括欠发达地区的县级政府驻地镇在内的中心镇发展，一般乡镇政府则需改为派驻机构以限制其政府政绩目标下的盲目发展。每个县(市)多的可分布5个中心镇。
　　2.既要发展中心镇，又要保护乡村
　　城市化固然重要，但城市化并不是目的。在加快中心镇培育发展中，推进城镇化只是手段，而应将解决“三农问题”作为主要目的。城市化不是要消灭乡村，最终目标是要实现城乡一体化。
　　（1）强化为三农服务功能
　　“三农”问题其实是世界普遍现象，其他发展中国家加快城市化进程导致农业、农村衰败和农民大量破产引发冲突，是我们应该吸取的教训。其实中国近20年来，市场经济条件下农业三要素(土地、劳动力、资金)也是大规模地净流出农村，而且，每次中国出现经济高涨几乎都同时造成耕地减少幅度大于人口非农转移，导致农村人地关系高度紧张。通过培育发展中心镇，第一，应使已经非农就业的劳动力和过剩的农村人口就近进入中心镇，从而减轻有限的农地已经超载的农业人口负担，以保证浙江农业有可持续发展的必要条件；第二，要加快以产业化为基础的农业现代化建设，依靠科技、推广运用现代农业技术，用现代化设施装备农业、改造农业；第三，中心镇要强化为农业、农村和农民的服务功能，形成农产品集散中心和加工基地，农业信息、技术推广和文化教育中心，为农业提供专业性、规模化、网络化的产前产中产后服务，带动当地农业和农村经济发展。
　　（2）切实保护好耕地
　　在浙江出台的培育中心镇的各项扶持政策中“加大用地支持力度”是一项很有份量，很有吸引力的政策。在土地日益缺乏的时代，土地指标倾斜这一点对于中心镇发展的作用很重要。中心镇要发展，占用一部分土地是不可避免的。但浙江省是耕地资源小省，因此，中心镇在加快发展过程中，必须十分重视节约使用土地，把节约耕地放在十分重要的地位，精心规划好每一寸土地。同时，必须有切实的政策措施来避免地方政府最大限度获取土地资本增值收益的冲动。“地方政府正是利用现行土地管理法不承认农村集体土地所有者享有平等的经济权益的弱点，通过土地低价征占，高价出让，最大限度获取土地资本的增值收益。同时，由于地价过高，农民和企业向城镇转移的积极性大大降低，城镇发展由此也陷人两难困境。”[4]
　　在城市化加速推进的过程中，既要满足城镇建设用地的需要，又要节约建设用地，促进现代农业发展，浙江积极地进行了一些有益的探索。比如，在省委省政府的指导下，嘉兴市从2008年开始在南湖区七星镇、嘉善县姚庄镇等全市13个市镇(街道)着手部署 “两分两换”试点工作。所谓“两分两换”就是：宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以土地承包经营权换股、换租、换保障，推进集约经营，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住。通过“两分两换”，一是“释放”宅基地来扩大城市化和工业化建设空间，二是加速农民转化为居民，三是促使土地扩大成片以利于流转及规模化经营，四是以土地流转来促进农民社保的普及。“两分两换”打破了城乡二元结构，通过农村住房的集聚和土地流转，既为城市化发展提供了必需的土地，又促进了现代农业的发展。嘉兴对“两分两换”的探索，为全国、浙江省提供了宝贵的经验。
　　3.切实做好历史文化遗产保护
　　浙江历史悠久，有许多珍贵的历史文化遗产，文物古迹、历史街区以及许多具有代表性的传统居民群、商业街和优秀的民居、代表性的建筑。浙江第一批140个省级中心镇，大多具有深厚的历史文化底蕴，如临浦镇为宋朝“浙江六大米市”之一，瓜沥镇为任伯年故里，塘栖镇明清时为“江南十大名镇”之首，慈城镇为江南第一古县城，罗阳镇为廊桥之乡，等等。文物古迹、风景名胜、历史街区是现代化城市中不可多得也不可或缺的巨大财富。新建筑容易创造，广场、绿地也随处可以铺设，而历史文化遗产一旦毁坏便不可再得。在中心镇加快建设过程中，必须处理好保护与发展的关系。要研究当地的历史和建筑遗产的现状，发掘和抢救历史文化遗存。缺乏个性,就会缺乏影响力和吸引力。中心镇建设要高起点、高规划，建设成为不仅农村人向往、城里人愿往，也能吸引世界各地人的特色小城市。 　                                 

蟀叔

楼主辛苦了，用行动来证明吧

gfhuang

太长，无法继续看下去。

林步桥人

辛苦