应该怎样看待“强镇扩权”、“镇级市”？

无语了

应该怎样看待“强镇扩权”、“镇级市”？
---中国改革策源地在农村
南方农村报 2010-11-05

    “没钱、没权、没人”,这是当前我国大部分乡镇面临的困境。面对这种困境,乡镇发展采用两种改革方式:一是将乡镇原有权限收至县级,以推动乡镇向自治实体转变,走“弱镇”之路；一是县赋权于镇,提高乡镇的公共服务能力,走“强镇”之路。这两种改革方式,既是乡镇发展的两条截然不同的道路,也成为当前基层治理改革的争论焦点。
    现阶段应该建设什么样的乡镇体制?乡镇功能应该被“强化”还是被“弱化”?  2010年10月30日,在第六届中国农村发展论坛上,这问题一经提出,立即引起与会专家的激烈讨论。
   “在东部地区有一批‘富可敌市’的强镇,其人口数量、工业化程度等都相当于中小城市的规模。”济南市委党校马列所的王克群教授指出,这些经济规模较大的“强镇”,在发展过程中却面临着财政收入留成少、人手紧缺、事权不足等多方面的限制,因此,理应“强镇扩权”。
    王克群教授的观点遭到了中央编译局研究员高新军的质疑,他认为,从“镇级县”到“镇级市”,让县域内的“强镇”不断升级,这是近年来地方官员所热衷推动的举措。但“强镇扩权”应更多考虑当地的实际情况,考虑居民的意愿,不能有太多行政色彩。
    “‘强镇扩权’,其实应该是‘扩权强镇’。并不仅仅指实力较强的乡镇扩权行为,而应该是一种改革思路,通过下放权限,使乡镇变得更强。”一位与会专家对“强镇扩权”的内在本质进行了概括,他进一步指出,通过放权促进乡镇发展,应该是当前我国乡镇改革的主要途径。
    然而,这一观点很快又受到其他学者的质疑。有学者提出了截然不同的意见:要解决当前乡镇一级机构面临的诸多难题,就应该将其权限收归县一级,推动乡镇成为自治实体；乡镇权力应该逐渐弱化,甚至可以“撤销乡镇政府,实行社区性自治”。


让乡镇机构“升空”还是“落地”?


    实际上,对乡镇政府职能应“强化”还是“弱化”的争论,源于现阶段乡镇体制面临的诸多问题。
   “乡镇机构普遍存在着财力不足、机构臃肿、开支混乱、队伍结构复杂等问题”,湖南省社科院人才研究所副所长邓秀华指出,当前乡镇机构存在着“超乎想象”的难题,而更重要的是,这些问题直接导致行政效率低下,无法履行有效的公共服务和社会管理职能。
    她进一步指出,出现这些问题的原因,在于“长期以来,乡镇机构都是一个‘临界组织’,处于国家和社会的边界,即处于县和村之间”。这样的位置,使得乡镇机构,“一方面需要被动地接受上级(主要是县级)的工作任务；另一方面,在村民自治的背景下,乡镇与村委是指导与被指导的关系,只能通过传达上级文件、代发补贴等,和村级发生联系”。在‘上不着天,下不落地’的情况下,乡镇机构只能被“悬在半空中”,而正是处于这样尴尬的地位,才导致乡镇机构问题多多。
    原农业部经济管理司巡视员刘登高则认为,这些问题的存在,恰恰成为基层政府探索改革之路的动因,而对这些问题的不同认识,则导致改革方向的争论和分歧。大家争论的焦点在于:面对“悬在半空中”的乡镇机构,是该让它“升空”还是“落地”?是该通过给乡镇“放权”——赋予发展自主权?还是应该弱化乡镇职能,促其向自治组织过渡?


给乡镇“松绑”还是“限权”?


    “没钱、没人、没权等问题的存在,束缚了乡镇发展。”济南市委党校马列所教授王克群认为,乡镇要发展,极需摆脱体制的羁绊,通过放权来给乡镇“松绑”,各地进行“强镇扩权”的试点,以及取得的成效,彰显“放权”的重要性。
     中央编译局研究员高新军在肯定王克群说法的同时,也提出自己的观点。他认为,从实际情况来看,给予经济条件较强的乡镇更多发展自主权,有一定的必要性,有些地方推行“强镇扩权”的确取得一定成绩,但不能由此推断,全国所有的乡镇都需要通过“扩权”来获得发展。
     民政部基层政权社会建设司巡视员曹国英则认为,从村民自治的角度来看,国家行政权力应逐渐退出乡村领域,如果不顾实际地强化乡镇机构职能,将对村民自治产生影响,“乡镇体制改革,首先要做的,就是要厘清乡镇行政机关与村民自治,尤其是与村委会的关系。”要改变乡镇行政机关过度干涉村委会工作,需将乡镇行政机关对村委会的指导进行“限权”。“当前基层治理体制的改革,无论走‘强镇’还是‘弱镇’的道路,基本出发点就是要明确职能、转变职能,”曹国英表示。


乡镇机构改革需回归自身


    10月29日下午,面对来自全国各地的学者,云安县南盛镇党委书记谢云生显得有些激动,对于他来说,几十位知名学者齐聚南盛镇参观,这种机会“千载难逢”。
   “南盛镇的改革,主要思路就是对乡镇进行简政放权。”谢云生向各位专家介绍,作为云安县农村综合改革的一部分,南盛镇的乡镇机构改革力度最大,改革内容包括,由县级财政统筹,将部分职能下放。“表面上看,乡镇放权了,但实际上走的是‘扩权强镇’的道路。”云安县委书记金繁丰指出,云安农村综合改革中,对乡镇体制的改革,其根本出发点在于从明确乡镇职能出发,将乡镇行政机构的职能定位为农村社会建设,同时通过一定的方式使乡镇具备履行农村社会建设的能力。
    在中央编译局研究员高新军看来,云安县这样的出发点非常正确,“我们不能根据官员的意愿来确定要建设什么样的乡镇,乡镇体制改革的方向,并不在于‘强镇’还是‘弱镇’,主要在于让乡镇行政机构回归自身,履行相应的职责”。