设“县辖市”是中国城市化的必由之路

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设“县辖市”是中国城市化的必由之路
作者：柴福洪   2010-08-11

    [摘 要] 中国人口规模巨大，可供人类集居的土地面积小，水资源等自然条件制约，决定我国城市化进程，必须走有中国特色的大、中、小城市协调发展之路。本文从我国的国情出发，提出“加大县城建设力度”的主张，建设中国县辖市。
[关键词]人口压力   国土紧张   城市结构   县辖市
    县辖市，是台湾当局第三级地方区名称，目前，中国大陆地区没有这样设置。
    历史上大陆地区曾经有过县辖市的法律，但没有实施。共产党组织的解放区内也曾出现过县辖市。
    县辖市地位与乡、镇相当。县辖市的出现，在于台湾在日治时期所设立的市，由于有部分（花莲市、宜兰市）未达省辖市成立标准，其重要性又高于镇，因此于1946年创制县辖市的地方行政区，各县县治皆为县辖市。
    目前“中华民国地方制度法”规定，人口聚居达15万人以上未满50万人，且工商业发达、自治财源充裕、交通便利及公共设施完备之地区，得设县辖市；再者，县政府所在地，未满15万人，也得设县辖市（如澎湖县马公市、台南县新营市、嘉义县太保市等）。
    截至2005年为止，台湾地区（包括台湾当局控制的金门、马祖两地）共设有32个县辖市，仅有金门县、“连江县”未设置，其中以台北县拥有10个县辖市为最多，而台北县县治板桥市人口达54万人，是台湾人口最多的县辖市。
    中国大陆，有中央直辖市，省辖市，县级市，但没有县辖市一说。其实，目前许多县级市，也只有县城城区有市的雏形，其他区域还是农村。工业化必然伴随城市化，中国城市化过程，只重视大城市，中小城市建设力度相对较小，基本上没有把县城当城市。
    其实，中国的一个县，一百或几十万人口，几百到几千平方公里的地域，县城是当地居民人生中第一个城市。几千年形成的生活习惯、食品、建筑样式等，就是中国特色。
    居住在县城的人，在中国人的传统观念中，就是城市人，但我们老是把县城当城镇，不愿意承认县城是“城市”，县级市只把县城当城区，县城城区才是城市，农村本来就不是市，我们应该再设县辖市这一级城市，在全国所有县城里，大力建设县辖市这样的现代化小城市。
一、从人口数字上看，中国城市化不能靠大城市。
    根据人口模型的预测，中国人口的高峰期，在2035年至2040年间，将达到16亿以上。据研究，夏、商、周时期，中国人口仅仅1千万多一点。从汉代直到隋朝，人口总数上升到平均约6千万左右。唐宋时期人口的平均数约为8千万。到了明朝，平均人口开始突破1亿1千万人，有人认为，明朝末年的农民起义就与人口过度膨胀有关。清朝以后，中国人口超过3亿人，并且持续增长，现在已经13亿多了，而且还在继续上升。
    2013年是劳动力最高峰为10亿，劳动力高峰比人口高峰提前20年到来，就业高峰在“小康”之前，人口城市化的步伐必须加快。按最低标准，一半人居住在城市，城市居民就是8亿，60%就是9.6亿，70%就是11.2亿，2020年小康目标，取中间值（8—11亿）9.5亿人口计算，其中一半居住在特大城市有4.75亿，按美、日、德1995年特大城市居民占总人口之比例（39%、37%、41%）取最低值37%计算有5.92亿，取二者平均值是5.33亿。这样2020年中国特大城市人口不得少于5亿，也就是说1000万人口特大城市必须有50个以上，现在所有的直辖市、省会城市和计划单列城市人口都增加到1000万，还不够。因此，我们要大力发展中小城市，才能容纳巨大的人口规模。
    2006年8月21日，发表《经济观察报》经济观察研究院宏观经济课题组研究成果，《中国城市人口增长周期研究报告》第五部分认为：按照过去15年（2006年以前）平均每年1.106个百分点的上升幅度计算，到2025年，中国城市人口比例将达到65.11%。但根据中国人均GDP与发达国家的差距不断缩小的趋势，不排除中国城市人口比例接近甚至超过70%的可能性。即便是达到70%，与G8国家1980年的城市人口比例平均水平相比，依然落后5.84个百分点。到那时，考虑到人口自然增长因素，生活在城市的中国人口将由目前的5.62亿人增长到10亿人以上。
    城市，是依经济发展而自然而然形成的，哪里经济增长，就会增加就业岗位，人口就自然向其集聚。建国60年，我国经济发展主要集中在大城市，而中小城市，尤其是县城经济始终得不到重视，农村剩余劳动力大部分流向经济发达地区的大城市，使大城市不堪重负。发展县城经济，才是解决农村剩余劳动力和人口出处的最佳途径。
    目前的人口大规模迁徙、交通拥挤、户籍制度、特大城市设户籍门槛等诸多矛盾，都是县城城市建设落后这一事实加重的。“离土不离县”是解决中国农村剩余劳动力最有效途径。
二、从国土资源看，中国可开发大城市的剩余土地少。
    中国地大物博，中国的总面积的确不小，但是，可以生活居住的面积却又不是很多。瑷珲-腾冲线（胡焕庸地理分界线）以西，尤其是西北省份，年平均降水只有150毫米至550毫米，而蒸发量却数倍于此。地表水源，多是盐碱苦水，饮用和灌溉都不宜。多数地方只能靠天吃饭，人畜饮水都有困难。联合国于1971年在东非肯尼亚首都内罗毕举行的国际沙漠化会议规定，干旱区人口的临界指标每平方公里7人，半干旱区为20人。我国西北各省区作为干早、半干旱地区，其人口密度都已接近或超过这种临界值了，甘肃55人，宁夏68人，新疆9人，青海5.8人[1]。
     一个地方人口的多少和经济开发的状况，并不是我们主观上可以随意决定的，而是取决于该地区的客观自然条件。20世纪50年代中期以后，我们过于强调开垦、开荒、开发，强调变荒山为梯田，强调向荒山、荒地要良田，强调以粮为纲，其结果是破坏了生态的平衡，大大减少了雨水的径流量，出现河流干枯、湿地减少、土地沙化严重的局面。结果，西部的条件不是更好，而是更为恶化了。所以，中国的西部地区虽然面积很大，但对于其巨大的人口并没有容纳能力。从可持续发展的角度看，在西部地区采取退耕还林、退耕还田的政策是完全正确的。自古以来，人口比较多地、密度比较高地居住在东部地区，不是没有道理的，这是一种合理的自然选择。所以，中国可以居住的区域是比较有限的。而在这些有限的可居住区域里，人口的密度自然就会比较高一些。
    我国的国土资源状况，决定我国不能盲目发展特大城市。从水资源这一点就能说明可供建设的大城市的国土区域极其有限。如长江以北（除东北外），成昆线以西，就不宜发展特大城市，因为水资源不足，现在可以“南水北调”，将来可能只有海水淡化一条路了。因此，大城市只有长江中下游流域、珠江流域、东南沿海和东北四块地方可供规划了。这四块地方中，珠江流域、东南沿海和东北这三块地方，大城市已经够拥挤的了，只有长江中下游流域的南京到宜昌这一段，除武汉外，再也没有特大城市，且水量充沛。
三、大城市的经济发展，靠周边的中小城市支撑。
    任何一座大城市与特大城市，都是较大区域的中心城市。中心城市是指在一定区域内和全国社会经济活动中处于重要地位、具有综合功能或多种主导功能、起着枢纽作用的大城市和特大城市。
    中心城市的城市性质以多职能综合性为主，除包括生产、服务、金融和流通等作用外，大多是政治和行政管理中心、交通运输中心、信息与科技中心和人才密集之地。按其影响范围大小，分为全国性、区域性和地方性等不同等级。20世纪80年代以来，中国经济学界通常把对国家、流域或省级的地区经济社会发展，起主要基地作用的大城市或特大城市称作中心城市，它们构成了全国经济活动网络的主要连接点，对全国国民经济发展起主导作用。
    大城市与特大城市，它主要依靠周边中小城市的产业与消费支撑，相互之间形成产业链。中小城市的生产、生活状态，决定中心城市的产业高端程度，中心城市中枢的支配地位的高端性又反过来促进中小城市的经济升级与换代。即大城市与中小城市之间组成城市群、城市带。一个巨大的城市群体，不仅拥有数个大的中心城市，而且还有大量的中小城市，是一个包括大、中、小城市和市镇的城市群体。
四、大城市是区域经济中心，小城市是特色。
    国外城市群都位于适宜人类居住的中纬度地带，并且都处于平原地带。平原地带便于农业耕作、居住和交通联络，因此人口总是向平原集中，导致城市也向平原集中。
    国外的超大型城市群往往都是国家或洲际的中枢，乃至全世界的政治经济中心，它常常集外贸门户职能、现代化工业职能、商业金融职能、文化先导职能于一身，成为国家社会经济最发达、经济效益最高的地区，具有发展国际间联系的最佳区位优势，是产生新技术、新思想的“孵化器”，对国家、地区乃至世界经济发展具有中枢的支配作用。
    世界城市化的一个显著特点表现为：大城市化趋势明显，其结果不仅使人口和财富进一步向大城市集中，大城市数量急剧增加，而且出现了超级城市（Supercity）、巨城市（Megacity）、大都市区（Metropolitan District）和大都市带（Megalopolis）等新型城市空间组织形式。伴随一批以集聚城市化为主的超级城市（人口在400万人以上）、巨城市（人口在800万人以上）的出现，人口与产业在空间上一方面继续向大城市集聚，另一方面向大城市效区扩散，从而又形成众多地域相连的大都市区，若干大都市区因地理空间相互毗连，最后连绵组合成大都市带。
    1993年修正的关于设置市的标准，提出：州（盟、县）设市时，非农业人口不低于6万人，撤镇建市时，非农业人口不低于10万人[2]。可见，中国的城市人口标准大大高于其他国家的城市人口标准。在中央政府批准的660个城市中，400万人口以上的有10个，200-400万的有23个，100-200万的有138个，50万-100万的有279个，20-50万的有171个，20万以下的仅有39个。所以，中国城市的人口规模比世界多数国家要大得多。其实，在中国，几千人以至上万人的村庄都并不罕见，从中折射着中国人口的高聚集程度。
    中国城市的人口居住密度逐年攀升，1990年中国城市人口每平方公里平均有279人，1995年为322人，2000年上升到442人，2001年攀升到588人，2002年则已达到754人。相应，中国各大城市的人口密度几乎是按照同样的速度上升的。
    近年来，中国大型城市扩张和发展的速度十分惊人。50万人口以上的大城市到1993年仅有68个，而到2002年底骤增至450个，而100万人口以上大城市到2002年底已增至171个。而且，全国所有大城市，基本上差不多，没有自己的特色。
    特色就是就个性，对城市来说就是“乡土气息”。县城是中国最有“乡土气息”的城市，但我国的县城城市，并没有作为中国城市建设与发展的重点，县级财政可用财力在1994年税改后，占国家总财力比重下降，极大地限制了县城等中小城市的发展力。
    中国超、巨、特大城市，与经济发展程度相对多且大，而中小城市相对较少且小。发展的大城市没特色，有特色的城市没发展。

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五、人口高度密集居住方式，带来社会高风险。
    高密度和巨型人口的大城市，人口活动的累加效应十分突出，但是，如果每个人在生活方式上能够约束自己的行为，其正向的影响作用同样非常巨大。SARS疫情的打击证明，像北京、上海、广州、香港这样的人口稠密的巨型城市，在突发事件面前是非常脆弱的。换言之，人口高度密集的居住方式面临着巨大的风险。不仅是政治和经济方面的风险，而且具有公共卫生方面的风险。
    人口高度密集的居住方式下，要形成一套对人们的行为限制比较多的社会规范，公共管理会比较苛刻，可采用比较严格的控制方式。恐怕中国未来在解决人口高密度的风险危机上要考虑这样一个问题，那就是我们在生活方式上要有哪些改变，以适应高密度的居住方式。
    尤其是“出行难”、“垃圾处理难”、“高房价”等等，已经成为中国大城市病。像垃圾分类，在欧美国家、日本、韩国都是这样做的，但是在中国，大家觉得素质不高做不了。
    中国的现代化，最终还是要人的现代化，如何把9亿农村人口转化为城市居民，是一件十份困难的事情。城市集居，没有文化和技能，就很难谋生，这就是培养大众人群素质与素养的重要方式之一。
六、中国城市化必须大力发展中小城市，宜居城市。
    宜居，是城市最基本的存在和发展的前提。宜居城市，首先要解决人的就业问题，着眼于解决多数人尤其是低收入群体的住房问题，处理好规划与建设、集约发展与合理密度、经济发展与城市生态、公共空间与非公共空间等方面的问题。
    初级的宜居城市，主要是关注如何改善城市的居住环境。从19世纪开始，以理想都市建设和田园都市运动等为背景，追求城市舒适、便利和美观等职能成为英国城市发展的重要理念，这一理念也传到美国和其他西方发达国家。第二次世界大战以后，随着城市规划的发展，对舒适和宜人的城市环境的追求，在城市规划中的地位逐渐得到确立。David L. Smith在其著作《宜人与城市规划》中，以19世纪后半叶的历史为基础，倡导宜人的重要性，并进一步明确了其概念。根据他的定义，宜人的内涵包括三个层面的内容：一是在公共卫生和污染问题等层面上的宜人；二是舒适和生活环境美所带来的宜人；三是由历史建筑和优美的自然环境所带来的宜人[3]。1961年WHO（世界卫生组织）总结了满足人类基本生活要求的条件，提出了居住环境的基本理念，即“安全性（safety）、健康性（health）、便利性（convenience）、舒适性（amenity）” [4]。
    近年来，随着可持续发展理念在社会、经济、以及人们日常生活中的深入，特别是1996年联合国第二次人居大会明确提出“人人享有适当的住房”和“城市化进程中人类住区可持续发展”的理念后[5]，可持续发展成为宜居城市建设的核心内容之一。
“宜居城市”必须满足以下五个基本条件：
    ①宜居城市应该是一个安全的城市，具备健全的法治社会秩序、完备的防灾与预警系统、安全的日常生活环境和交通出行系统；
    ②宜居城市应该是一个健康的城市，也就是说它是远离各种有害物质、环境污染的可能伤害，应具有新鲜的空气、清洁的水、安静的生活环境、干净的街区；
    ③宜居城市应该是一个生活方便的城市，它应该具备完善的、公平的基础配套设施，也就是人人能够享受到购物、就医、就学等方便的公共设施的服务；
    ④宜居城市也应该是一个出行便利的城市，它应该是以公交系统优先发展为核心，能够为居民日常出行提供便捷的交通方式；
    ⑤宜居城市应该具有良好的邻里关系，和谐的社区文化，并能够传承城市的历史和文化，同时具有鲜明的地方特色的城市。
    总之，“宜居城市”是适宜于人类居住和生活的城市，是宜人的自然生态环境与和谐的社会和人文环境的完整的统一体，是城市发展的方向和目标。
     据调查，县城——是目前最宜居的城市。居住在县城里的人口，做爱次数，都比大城市人口多得多。若是把中国2000来个县域经济体，在“宜居”的理论下，作为中国中小城市来建设成县辖市，将是“科学发展观”、“以人为本”理念在解决中国城市化、“三农”等重大问题上的实践与应用。
七、设县辖市存在的问题
    县辖市不可与“县级市”混淆，县级市的地位与县相当，而县辖市地位与乡、镇相当。目前要明确的事情有：
    第一，多级市建制的职责划分问题。市有大小之分，一个县治所在镇，升格为市，则中国大陆有省级、地级、县级、乡镇级四级城市，其权力划分需要法律规范。
    第二，市的地域范围扩大问题。城市总是会不断扩张的，那么城市扩张的地域划分这就与目前“小产权房”类似的矛盾，也正好是解决“小产权房”的途径。但是，存在的问题是繁华的地段就被划入城市，而城市周边乡镇依托城市发展又是很普遍的事情。最终，城市吞并这些行政上与它平行的乡镇，甚至连县必然发生。
    建议立法规定，在县辖范围内，县辖市可以吞并所属县辖乡镇，但县以上行政区划变动，必须严格按历史延革和审批权限办理。
    第四，县和县辖市的关系处理问题。现在县可以管理县治所在的镇，县辖市后，县市之产的管理关系处理问题比较现实。理论上，省县并不能随意干涉市镇的权限，譬如市内交通，应当由市自己管理，县不能够随意干涉；城市的土地规划，也是市说了算。那么，县机构总是要占用城市的土地，总是要在城市的道路上行车，这种关系有一定的矛盾。
    第五，市的公务人员级别确定问题。大市和小市的公务员级别自然是不一样的。级别涉及公务员的薪俸确定。
    建议设有一个县辖市的县，升格为副地级行政级别；设有两个以上的县辖市的县，升格为地级行政级别。
    第六，设立县辖市后，最大的问题是县是否要易地设治所。   注：作者为黄冈职业技术学院副教授。                                                   
参考文献：
[1] 李强、张海辉，中国城市布局与人口高密度社会[J]，战略与管理，2004年第3期.
[2]胡顺延、周明祖、水延凯：《中国城镇化发展战略》，中共中央党校出版社2002年版，第13页。
[3]Asami,Y. Residential Environment: Methods and Theory for Evaluation[M]. University of Tokyo Press，2001.
[4]日笠端，都市规划（日文）[M]，东京：共立出版，1977.
[5]吴良镛，人居环境科学导论[M].，北京：中国建筑工业出版社，2001.

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内容仅供参考，本人并非完全赞同文中全部观点。

大水泡

台湾 日本 县辖市

木子顺溪

太长，看不完

谦言万语

太长不看了，总之县域经济一定要发展，再不发展，大的城市越来越大就会死亡，小的县城越来越小也会死亡。

x66

北门一农夫

无空钟

县辖市？基本上是扯淡！！！

冷静燃烧

米有图