“垂直管理”是瓦解“诸侯割据”的利器

lwm2005 · 发表于 2006-11-29 20:30:00

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>“垂直管理”是瓦解“诸侯割据”的利器 朱卫华 　　“中央政令常常出不了中南海”的尴尬与危机，在相当程度上就是因为地方政府权力过大而滋生的一颗体制苦果。尽管中央在十年前对此就有所警觉并通过垂直管理加以制衡，但地方政府“拥权自重”的势头仍然没有从根本上得到扭转。在这种行政背景下，垂直管理的话题难免再度升温。 　　当然，垂直管理决不是疗治中国体制症结的灵丹妙药，更算不上是一种有多大科学含量的体制模式，甚至充其量不过是经济社会发展进程中，有针对性地剜除体制顽症的权宜之计。但是，它绝对有用有效，相应行政部门在相应时段和相应症状上，它甚至是所有制衡地方权力过度膨胀方略中的不二之选。 　　在经济管理领域，工商、税务、海关、金融等部门多年来一直实行垂直管理，后来又有质监、土地等部门相继跟进。但在权力监督领域似乎从未进行过这类尝试。比如审计、纪委、监察这种强势监督机关，就十分有必要实行垂直管理。而在几十年一贯制的“块状”行政制式下，这些机关在理论上和实践都已经证明是形同虚设。 　　同级审计、监察、纪委机关无法有效地在同级行政层面上行使监督职能。比如审计机关，除了中央审计署的李金华及其同僚，地方政府的审计部门很难在同级党政机关中有所作为。它们只好按照省里审计市里、市里审计县里、县里审计乡镇的路线图去进行怪异的行政表演。当然，这样做并不是完全违背行政惯例，但问题在于，所谓地方保护主义并非仅仅是某个行政单元胡作非为的概念，它甚至包括省护市、市护县、县护乡镇这样一种隶属式地方保护。内蒙古新丰的那个违规项目，为什么中央令行而无效？就是因为不光有该项目所在地的政府保驾，而且还有自治区政府在护航。各地的审计工作自然也在地方保护主义的卵翼下憋屈着、扭曲着。如果国家划拨地方的一笔专用资金被某市政府挪用于违规项目，市里的审计部门就是查出来，它敢说那资金半个“不”字吗？你若敢犯颜，顶戴花翎就一定不再属于你。 　　比起审计、监察机关，同级纪委机关的日子似乎要稍微好一点，其负责人一般都自动进入同级行政的最高决策层，但在这个决策层中，该负责人几乎无一例外地自动居于第五、六把手的权力第次上。从理论上讲，他领导的纪委机关可以监督其下级官员，但事实上，在森严的“官大一品压死人”的权力格局中，他们连监督下属官员的机会都没有！因为同级党政机关中，权力第次在他之上的官员从未授予他监督任何人的“独立”权限。当然这不是某个人的过失，而是一种制度设计的缺陷。 　　每当一个地区发生腐败案，民众就质问，纪委都干什么去了？这未免太“抬举”地方纪委了。这种体制本来就决定了它什么都干不了，你能苛求它干什么？有网友不止一次地发出疑问：在反腐败斗争中，什么时候才能不惊动中央纪委？！这话问得既可怜又无奈，中央纪委不出手，省纪委能够扳倒一个腐败了的省长吗？市纪委能够撼动一个腐败了的市委书记吗？不能！可这就是我们今天面临的权力监督的现状。 　　当今中国行政管理面临的最大问题是地方保护主义猖獗，说到位一点，“诸侯割据，各自为政”的利益征象已经可以用“严重”二字形容。而地方保护主义的根源，就在于几十年来中央似乎失去节制的放权。或许，在改革开放的某些阶段上，中央给地方政府放权是必要的，但如果把放权当作一种中央行政常态，则显然大为不妥。因为国家经济社会的发展毕竟是一个整体，局部的即地方的发展自由必须无条件服从国家整体战略。就像打一场战争，尽管在许多问题上允许“将在外，君命有所不受”，但如果不服从最高指挥官的命令，而任由各战区司令官各行其是，或许某个司令官的战区赢得了那里的胜利，但可能会输掉整个战争。 　　就如这环保问题，事实上中国目前环境状况已经严重威胁到中国的可持续发展。是中央不重视环保问题吗？当然不是。但为什么中国的环境会被糟蹋成今天这个局面？根子在国家环保系统实行“块状”管理上。近年来，中央环保部门声嘶力竭地向地方喊话，没人理睬。为什么？正如《了望》周刊记者所指出的，在一些市、县，有的地方领导甚至直接告诉环保局长，我不管这个项目有没有污染，要么你就批准，要么就下台，我换个人来批。而且这不是个案，各地的环保局局长在当地政府大家庭中，个个活得像三孙子。这跟前面提到同级审计、纪委等机关的负责人行政处境毫无二致。 　　有人认为垂直管理也有弊端，这一点是肯定的。一则中央权力过大可能形成新的不利于经济社会发展的权力格局，二则无助于防范和遏制腐败这种根源性的政治、经济和社会毒瘤。而且持此论者还举出一个例证：国土部门就是垂直管理，但国土部作为中央部门，不是曾经有位部长因腐败而锒铛入狱了吗？也有人举出2003年海南工商系统的腐败串案证明此论。这是事实。而且因为今年国家审计总署在查出资金使用违规、违纪甚至违法问题后，把中央48个部门拉上了曝光台，这使得中央政府的形象在民众中大打折扣。有人怀疑，实行垂直管理后，中央政府有关部门权力集中了，是否会助长其腐败？应当说两者之间没有必然联系，这一点，大多数实行垂直管理多年的部门可以得到直观的印证。再者，那些没有实行垂直管理的部门不是同样发生了大量的腐败吗？ 　　况且，垂直管理这种行政制式，远远不止为防范腐败现象而设。在政治、经济、社会等几大治国理政要素中，它不仅可以在体制上保证政令畅通，而且可以因着该制式的政治惯性而自动排除地方政府的掣肘因素。同时，因为线状管理简易化和明晰化的特点，更有利于有关方面对中央政府有关部门的监督。 　　当然，任何管理模式，都可能利弊并存。至于选择哪一种模式，决策者要做的，就是权衡其利弊之轻重。利大于弊者，就是要确定的选项。在政令不畅、上下脱轨、央地失谐、官民对立的境况下，国家的一些事关整体战略利益的行政系统，必须尽快建立垂直管理体制，而且在设计上不应忽略各地方相关机构的升格问题，特别应重点考虑人、财、物等基本要素同地方政府脱钩的事宜。如果把其中某一方面留给地方政府，实行所谓的“双重管理”，例如人事任命权限、财务控制权限撒手给地方政府的话，那么垂直管理就等于开了一场行政玩笑。这种担心不是多余的，已经实行垂直管理的部门，很多地区多年来就存在这种不伦不类的所谓“双重垂直”现象。有人担心实行垂直管理“存在架空地方管理，弱化地方政府职能”的问题。这真是一种善良的悖论！垂直管理不就是要在那个特定的行政部门管理上“架空”地方政府吗？如果不就其“架空”地方政府，你的“垂直”还有什么意义？！ 　　除本文论及的审计、纪委、监察等政治板块之外，那些虽具经济属性但涉政治神经中枢的环保、安全管理等部门亦应实行垂直管理。让国家环保总局局长和国家安监局局长整天在第一线疲于奔命，这也不是正常的行政之道吧？ 　　有专家认为，长远之计，解决央地管理日益尖锐的矛盾应依靠立法手段。中央民族大学法学院教授、国家行政学院行政法研究中心研究员熊文钊教授认为，中央与地方关系只有在制度化、法治化的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。熊教授这种四平八稳的观点无疑是无懈可击的，但是，解决央地管理的矛盾已经刻不容缓，你那个“法治化”要等多少年才能实现？垂直管理本质上就是一种权宜之计，革除行政顽症必须依靠这种权宜之计。况且，实行垂直管理并不影响相关立法进程的推动。 

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>政令出不了中南海中央动手向地方收权加强权威 中国改革开放以来，中央权力下放造成地方滥权，影响中央政令推行。近期已有迹象显示，中共中央开始把地方的“人、财、物”等权限收回中央，寻求“垂直管理”，集权于上，确保政令推动。同时进一步扩及审计和环保等权力，以加强中央部门执法监管的权威性和统一性。 　　《瞭望》周刊指出，中共政府职能部门长久实行地方政府和上级部门“双重官员”，中央主管部门负责工作业务的“事权”，地方政府则掌管“人、财、物”。在此体制之下，地方政府经常动用上述权力，影响职能部门执法，损害中央政令的统一推行。 地方官员为私利干扰执法 　　以环保为例，今年5月，国家环保总局局长周生贤指出，许多地方环保局长的“乌纱帽”握在地方官员手中，一些官员用“挪位置”、“摘帽子”等手段，直接干扰环境执法，导致环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。 　　《瞭望》周刊调查发现，一些市、县的地方官员甚至直接告诉环保局长，“我不管这个项目有没有污染，要么你就批准，要么就下台，我换个人来批。”中共前教育部副部长张保庆去年公开批评，地方政府为一己之利，不理会中央政令，导致“令不出中南海”，地方的滥权程度，可见一斑。 　　为此，中共中央寻求“垂直管理”，集权于上，确保政令推动。今年，国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北等五个环境保护督察中心，连同上海、广东、四川、北方、东北、西北等六个与核辐射安全监督站，一共十一个环保单位的执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理，以减少地方对环保执法的干扰。 　　地方滥权使施政数据失真早为各界所诟病。据报道，2000年至2004年间，全国各省区市核算的GDP总数，比国家统计局核算的全国GDP总量，分别高出8.7%、9.7%、11.7%、15.6%和19.5%，浮夸造假愈演愈烈。 垂直管理让政令上传下达 　　除此，作为最大利益资源的土地，在地方上更是赤裸裸各行其是。按规定，中央对土地管理分为五级制，从国务院、国土资源部、省土地厅、市土地局到县土地局，各司其职。但地方政府经常集土地规画、审批、出让金收取等权力于一身，置国务院和国土资源部的政令于不顾，遭查处的土地违法案件逐年遽增。即使在天子脚下的北京，也控制不住滥权的势头。 　　据《经济学人》报道，去年3月，中央政府为降温房地产过度开发，通令全国进行调控，然而上海房价依然飙高，北京房价今年头两个月涨幅竟比上年同期超出17%，理由是北京奥运逼近，不开发不行。为向民众提供廉价住房，中央日前下令各地广建平民住宅，也未得到地方的积极响应，主要是廉价住房没有赚头，地方政府兴趣不高。 　　清华大学公共管理学院教授于安，坚决支持中央对地方实施“垂直管理”，好处是有效避免地方政府干扰，保证“上传下达、政令畅通”。第二个好处是有利于资源配置，包括人员调动、资金和设备等都可经由中央统筹安排，减少重复浪费。

原来如此 · 发表于 2006-11-29 20:42:00

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>路过[em05]

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